Entscheidung des Monats Februar 2022

Droht das E-Scooter-Verbot auf Münsters Straßen?

Hinweis vom HLB-Team: Die Sondernutzung öffentlicher Straßen, der damit in Verbindung
stehende Erlaubnisvorbehalt, die Abgrenzung zwischen Sondernutzung und Gemeingebrauch
nach dem StrWG (NRW), die Prüfung von behördlichen Ermessensentscheidungen sind
hochrelevante Themen im Ersten und im Zweiten Staatsexamen. Dem geschuldet folgt
nach der Skizzierung des Beschlusses eine grobe dogmatische Einordnung dieser Key-Themen.

Der Streit um ein mögliches E-Scooter-Verbot in Münster geht weiter. Was die
zunehmend an Boden gewinnenden ca. 3000 „Elektrokleinstfahrzeuge“ anbelangt, teilen
sich die Gemüter seit Langem. Manch einer verflucht sie im Münsteraner Stadtbild. Für
wieder andere sind sie ein Segen auf dem Weg nach Hause. Ein brandaktueller Beschluss des Verwaltungsgerichts Münster beleuchtet nun eingehender die Konsequenzen einer auszuufern drohenden E-Scooter-Infrastruktur. Der Blinden- und Sehbehindertenverein Westfalen e.V. erinnerte mit seinem Eilantrag zu Recht daran, dass gerade die ohnehin Beeinträchtigten unserer Gesellschaft durch Defizite in der E-Roller-Infrastruktur schlimmer betroffen und sogar gefährdet werden. Ein untragbarer Zustand, der ein Verbot des Verleihs von E-Scootern im stationslosen „Free-Floating-System“, zumindest den Erlass von Beseitigungsverfügungen rechtfertigen würde, so zumindest der befand es der Verein, der dies bei der Stadt Münster beantragte. Der Antragsteller führte zur Begründung u.a. an, die E-Scooter seien für seine Mitglieder – blinde und sehbehinderte Menschen – unvermutete Barrieren an ständig wechselnden Orten in einer unkontrollierten Vielzahl – und damit ein massives, ernsthaftes Sicherheitsproblem. Hinzu komme, dass die E-Roller bei schlechter Witterung umkippen und Wege nicht unwesentlich blockieren.

Die Stadt Münster lehnte ein Verbot hingegen ab. Die örtlichen Betreiber hätten sich
verpflichtet, sich um das Problem zu kümmern. Ein völliges Verbot der stationslosen E-
Scooter sei unverhältnismäßig und komme nicht in Betracht. Ein Verbot konnte der Blindenverein auch vor dem VG Münster (AZ.: 8 L 785/21) nicht durchsetzen. Dieses gab dem Antrag am 10.02.2022 aber teilweise statt. Der Antragsteller habe keinen Anspruch auf die mit dem Hauptantrag erstrebte Untersagung des Geschäftsbetriebs mit E-Tretrollern im „free-floating-system“ sowie den begehrten Erlass von Beseitigungsverfügungen glaubhaft gemacht. Für die beantragte Untersagung des Geschäftsbetriebs sei schon keine Anspruchsgrundlage ersichtlich. Soweit sich die Antragstellerin wie für den begehrten Erlass von Beseitigungsverfügungen auf § 22 Abs. 1 S. 1 StrWG NRW stützte, sei zu berücksichtigen, dass die Vorschrift der Behörde Ermessen einräume. Die Untersagung des Geschäftsbetriebs bzw. der Erlass von Beseitigungsverfügungen stellten jedoch nicht die einzig ermessensfehlerfreie Entscheidung dar (keine Ermessensreduzierung auf Null). Es existierten verschiedene Handlungsmöglichkeiten für Vorkehrungen, um Beeinträchtigungen von Sehbehinderten und Blinden zu minimieren.

Der Antragsteller habe jedoch einen Anspruch auf Neubescheidung glaubhaft gemacht.
Die Nutzung von E-Scootern im „free-floating-Modell“ sei nach vorläufiger Bewertung der
Kammer straßenrechtlich als Sondernutzung zu qualifizieren. Über die erforderliche
Sondernutzungserlaubnis verfüge der Betreiber nicht. Die tatbestandlichen
Voraussetzungen nach § 22 Abs. 1 S. 1 StrWG lägen mithin vor. Die Entscheidung,
erforderliche Maßnahmen nach dieser Vorschrift anzuordnen, läge im Ermessen der
Behörde. Dieses Ermessen habe die Stadt Münster rechtsfehlerhaft ausgeübt. Ihr Verweis
auf freiwillige Selbstverpflichtungserklärungen der Betreiber, mit deren Hilfe den
verkehrssicherheitsrechtlich relevanten Aspekten angemessen berücksichtigt würden, sei nicht ausreichend. Insbesondere sei zu bedenken, dass bereits das Fehlen der
erforderlichen Sondernutzungserlaubnis (formelle Illegalität) zum Erlass von
Beseitigungsverfügungen berechtigen. Es fehlten Erwägungen zur Belastbarkeit bzw.
Tragfähigkeit der Selbstverpflichtungserklärungen. Zudem habe die Antragsgegnerin
bisherige Unfälle im Zusammenhang mit den aufgestellten E-Scootern im Rahmen ihrer
Ermessensausübung nicht berücksichtigt. Der Verweis auf die absehbare Erteilung von
Sondernutzungserlaubnissen sei nicht tragfähig, da deren Erteilung auch vor dem
Hintergrund, dass Anträge noch gestellt seien, nicht absehbar sei. Das VG Münster
bejahte schließlich einen Anordnungsgrund mit Blick auf das hochrangige Rechtsgut des
Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG.

Der Beschluss ist im Internet abrufbar:
https://www.justiz.nrw.de/nrwe/ovgs/vg_muenster/j2022/8_L_785_21_Beschluss_202202
09.html

Wie ist das Urteil nun verwaltungsrechtsdogmatisch einzuordnen?

Wir erinnern uns: Rechtsnormen bestehen grds. aus einem Tatbestand und einer
Rechtsfolge. Liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen vor, hat die Behörde zu prüfen,
ob und wie sie reagiert. Der Normgeber kann ihr dabei Ermessen einräumen. Eine
ausdrückliche Ermessenermächtigung ist daran zu erkennen, dass auf Rechtsfolgenseite
der jeweiligen Norm beispielsweise die Begriffe „kann“, „darf“, „ist befugt“ u. ä. verwendet
werden. Gebundene Entscheidungen sind dagegen durch Ausdrücke wie „muss“, „ist zu
…“ oder „darf nicht …“ usw. gekennzeichnet.

Ziel der Ermessenseinräumung ist es, der Verwaltung die Möglichkeit zu eröffnen,
flexibel auf unterschiedliche Sachverhalte zu reagieren. Die Behörde kann so innerhalb
eines gesetzlichen Rahmens individuell und eigenverantwortlich Entscheidungen für den
Einzelfall treffen, womit es ermöglicht wird, einen Ausgleich zwischen der abstrakten
gesetzlichen Zielvorstellung und den konkret vorliegenden Umständen zu schaffen.

Zu beachten ist, dass die Verwaltung in ihrer Ermessensausübung nicht völlig frei ist. Das
Behördenhandeln muss auf eine pflichtgemäße Ermessensentscheidung zurückzuführen
sein. Dies ist insbesondere § 40 VwVfG zu entnehmen, nach dem die Behörde bei der
Ermessensausübung „ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung
auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten“ hat. Die Behörde
muss ihr Ermessen frei von Ermessensfehlern ausüben. Die verwaltungsgerichtliche
Kontrolle beschränkt sich spiegelbildlich gemäß § 114 VwGO darauf, ob die Behörde die
gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer dem
Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat.
Üblicherweise unterscheidet man zwischen folgenden Ermessensfehlern:

1. Ermessensüberschreitung
2. Ermessensnichtgebrauch
3. Ermessensfehlgebrauch

Der Entscheidungsspielraum der Behörde innerhalb des Ermessens kann im Einzelfall auf
eine Alternative reduziert sein, sofern von den zur Verfügung stehenden möglichen
Rechtsfolgen nur eine einzige ermessensfehlerfrei gewählt werden kann. Die Behörde ist dann gezwungen diese eine Entscheidung zu treffen. Sie ist somit in ihrer Entscheidung gebunden. In diesem Fall spricht man von einer „Ermessensreduzierung auf Null“. Eine solche liegt vor allem dann vor, wenn nur eine Entscheidung mit höherrangigem Recht in Einklang steht.

Die Unterscheidung zwischen einer gebundenen Entscheidung und einer Ermessensentscheidung der Verwaltung wirkt sich zugleich auf den Verwaltungsrechtsstreit vor Gericht aus, wenn ein Handeln der Verwaltung begehrt wird. Zu differenzieren ist hierbei zwischen einem Vornahme- und Bescheidungsurteil (§ 113 Abs. 5 VwGO). Bei einem Vornahmeurteil wird die Behörde durch das Gericht verpflichtet, den begehrten Verwaltungsakt vorzunehmen, ohne dass ihr noch ein Ermessensspielraum bleibt. Voraussetzung hierfür ist das Vorliegen der Spruchreife. Die tatsächlichen und rechtlichen Bedingungen für die gerichtliche Entscheidung über das Klagebegehren müssen vorliegen. Dabei muss die Rechtsfolge, auf die sich der Kläger beruft, eine von Gesetzes wegen gebundene Entscheidung vorsehen oder eine Ermessensreduzierung auf Null vorsehen. Mangelt es an der Spruchreife und beantragt der Kläger ein Vornahmeurteil, so wird dies Begehren vom Gericht abgewiesen.

Ein Bescheidungsurteil (§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO) erlässt das Gericht hingegen insbesondere dann, wenn die Behörde das ihr eingeräumte Ermessen fehlerhaft ausgeübt hat. In dem Fall verpflichtet das Gericht die Behörde unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über den Antrag des Klägers neu zu entscheiden.

Diese Differenzierung zeigt sich auch in der Entscheidung des VG Münster. Mit seinem
Hauptantrag drang der Verein nicht durch, da die Rechtsnorm, auf die er sein Begehren
stützte, der Behörde Ermessen einräumte und kein Fall der Ermessensreduzierung auf
Null vorlag. Der auf Vornahme gerichtete Hauptantrag enthält als „Minus“ allerdings
regelmäßig einen Antrag auf Neubescheidung. Eben dieser war nach Ansicht des VG
Münster begründet, sodass die Stadt Münster verpflichtet wurde, den Antrag des Vereins
unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

In materiell-rechtlicher Hinsicht befasst sich die Entscheidung mit der examensrelevanten Materie des Straßen- und Wegerechts und der dortigen Abgrenzung zwischen Gemeingebrauch und Sondernutzung. Als Anknüpfungspunkt dient § 22 Abs. 1 S. 1 StrWG. Die Vorschrift berechtigt die Behörde u.a. im Fall der Sondernutzung, erforderlichen Maßnahmen zur Beendigung der Benutzung anzuordnen. Sondernutzung ist die Benutzung einer öffentlichen Straße über den Gemeingebrauch hinaus. Sie erfordert eine Erlaubnis (§ 18 Abs. 1 S. 1 u. 2 StrWG NRW). Gemeingebrauch ist hingegen der Gebrauch der öffentlichen Straße im Rahmen der Widmung und der verkehrsrechtlichen Vorschriften (§ 14 Abs. 1 StrWG NRW).

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